案情

2024年9月，某县某镇某村村民韦某在未经依法批准的情况下，擅自占用了本村集体土地9.5亩建设荷花池、烧烤场、餐厅等场地设施，以农家乐的形式对外经营。在营业4个月后，韦某暂停了农家乐的经营，与同乡覃某到境外某国投资铜矿和种植园。  

2025年2月，县自然资源执法部门通过无人机巡查发现该农家乐疑似存在占用耕地的违法行为，为查清涉嫌违法占地情况，该局委托测绘单位对违法现场进行勘测，派出两名执法人员会同勘测人员对本案现场进行实地勘测，确认违法占地范围，并制作《现场勘测笔录》，由于当事人韦某未到达现场，由受邀的相关见证人统一签字确认。

此后，县自然资源执法部门通过挂号信向当事人户籍地址投递《接受调查通知书》，但于3月上旬因无法送达被退回。由于始终无法联系到案件当事人韦某，未能形成能够确认违法主体的询问笔录。 

2025年4月，县自然资源局向村委会发出《协助调查通知书》，并对村委会进行了调查询问。村委会干部未能提供租赁合同等材料，证明韦某承租农家乐所在地块，也未指认农家乐系韦某所建。在通过村委提供的国外电话号码联系韦某时，韦某也拒不接受通话。案件查处因确认违法主体的证据不足一直停滞。

2025年5月，上级督察部门在案件管理系统中发现此案件迟迟未结案，便向该县下达督察建议书，要求在一个月内将案件查处到位。 

分歧 

当事人不配合如何取得问询笔录？没有取得当事人问询笔录的情况下如何确定违法主体？这些问题一直以来都是行政执法过程中必须面对的难题。 

韦某认为，只要不配合笔录，自然资源执法部门就不能认定他是违法主体，不能对农家乐进行处罚，并且他人在国外，执法部门也拿他没有办法。 村委会认为，韦某没有与村委会签订租赁合同，农家乐用地是其宗族长期占有的争议土地，建设时也没人向村委报备，村委会既不能证明土地使用权属韦某所有，也不能证实农家乐系韦某所建。 

县自然资源局认为，若不能证实农家乐系韦某建设、经营，就不能认定韦某为违法占地的责任主体，无法按上级督察部门的要求完成案件查处，多次咨询市自然资源局也没能找到有效取证措施。 

县司法局认为，当事人不配合行政执法调查时，自然资源局可依据案件涉嫌违法程度分析，确定是否达到刑事责任，若达到，可协调公安机关介入侦查，借助司法途径完成对韦某的问询笔录。 

县公安局认为，经该局立案中心审核县自然资源局提供线索证据材料，认定此案件未涉及刑事责任，不能依法对韦某进行传唤、要求其配合调查。 

分析 

核查土地权属，确认当事人身份 违法占地案件的土地来源通常有利用自有农用地违规建设、租用他人土地违规建设、强占他人土地违规建设等情况。

实践中，在遇到违法当事人不配合提供土地来源证明材料的情形时，可充分利用农村集体所有权、国有农用地使用权、农村承包经营权等不动产登记档案，向不动产登记机构申请查询土地权属登记信息，确定集体土地所有权人、使用权人或土地承包经营权人，进而对土地使用或承租等情况开展调查确定实际占用人。若属使用自己承包土地或自己拥有使用权的土地违法建设的，土地使用权人或承包经营权人即为实际占用人，则可直接依据土地登记信息锁定违法当事人；若属租赁他人土地违规建设的，则承租人为实际占用人，可依据租赁协议、租金记录等材料锁定违法当事人。

此时可按法定程序组织执法人员对违法当事人进行问询，形成询问笔录将违法事实固定，形成完整证据链，为案件定性处罚提供依据。若违法当事人不配合行政问询，自然资源执法部门往往难以获取问询笔录，违法占地案件也就难以顺利下达行政处罚决定。 

本案例中，韦某不配合提供土地权属来源材料，村委也没能提供农家乐所在土地权属证明，导致自然资源执法部门无法有效地锁定实际占用人。此情形下，可以考虑通过查询不动产登记信息确认实际占用人。 扣押涉及违法的相关物品，推动行政问询 虽然根据行政处罚法等相关法律法规的规定，配合行政机关的问询是公民、法人或其他组织的法定义务。拒不配合可能会被视为阻碍行政机关执行公务，进而可能受到相应的行政处罚或法律制裁。但法律并没有赋予自然资源执法部门传讯、拘留等限制人身自由的强制措施。在查处违法占地案件过程中，即便自然资源执法部门通过各种手段确认了实际占用人，如果违法当事人不配合行政问询，仍会让案件查处陷于停滞。 

在某些特定的情况下，当事人拒不配合行政问询，自然资源执法部门可视情况采取查封、扣押相关物品或资料等行政强制措施，以确保行政问询的顺利进行，若当事人仍拒不配合行政问询，自然资源执法部门还可将其纳入信用体系，进而影响违法当事人的信用记录。实践中，即便采取了行政强制措施，依然会有“零口供”的情形，此时就需要考虑以构建间接证据链的方式，支撑案件查处。 

本案例中，韦某经营的农家乐已建成，现场没有挖掘机、混凝土搅拌车等建筑设备，自然资源执法部门在现场无法提取有效扣押物品促使韦某接受行政问询，案件办理陷入困境。

 构建涉案间接证据链，锁定责任主体 面对依法履行了通知问询、行政强制等多种方式，违法当事人仍然不配合行政问询的情形，自然资源执法部门应围绕违法当事人构建间接证据链，通过工商登记记录、供电合同、第三方证人、历史影像对比、权属文件等形成完整证据链，证明占地行为与当事人具有关联性。 

间接证据的收集方向主要有：

一是根据违法占地的地上建筑实际用途收集有关证据，若建筑用于经营的，可向市场监管部门调取工商登记档案，锁定企业法人或实际控制人；若建筑用于居住的，可分别向供电、供水、供气等相关部门，调取水、电、燃气等开户信息及缴费记录锁定实际控制人。

二是可向违法占地地块相邻人问询地块使用情况，通过相邻旁证的证人证言锁定实际控制人。

三是采用技术手段固定行为人违法事实，有条件的地区可以通过卫星遥感或无人机航拍，采集违法占地建设期间的影像，对比不同时段影像数据，证明违法建设时间及行为人，锁定实际控制人；也可以对现场物品溯源，通过工具的购买凭证、施工合同等证物追溯行为人，进而锁定实际控制人。由于这些方式收集的都是间接证据，自然资源执法部门收集证据时要确保证据链完整性。 本案例中，经不动产登记信息查询，并没有农家乐所占土地的权属信息，但根据农家乐经营活动情况，通过查询工商登记、供电、供气等登记以及缴费记录，确定韦某为实际控制人。 

多渠道送达法律文书，完成法定程序 违法占地案件查处中的另一个难点就是当事人拒签文书，执法部门难以向其送达法律文书，告知其法律责任。 

依据行政处罚法第六十一条中“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”相关规定，法律文书送达是法定环节，行政执法部门须依法完成送达程序。 

面对当事人拒签文书情形，实践中可采用的送达方式主要有：

一是执法人员现场留置送达，自然资源执法部门组织两名执法人员将法律文书张贴在违法建筑的大门、外墙等显著位置，并用执法记录仪拍照、录像留存证据。

二是执法部门在特定场合公告告知的方式送达，自然资源执法部门可拟订送达公告，将须送达的法律文书在政府网站或公共场所公告，公告发布60日后视为送达，紧急案件公告期可缩短至10日。

三是执法部门向当事人邮寄法律文书的方式送达，自然资源执法部门通过邮政部门，将法律文书以邮政特快专递的方式寄送至户籍地或经营场所，行政相对人签收与否均视为有效送达。以上方式是行政相对人拒签法律文书的救济措施，执法实践中执法人员应主动说服行政相对人及时签收法律文书，保障其自身权益。 

本案例中，在确定韦某为违法当事人后，因韦某在国外工作生活且不配合执法，自然资源执法部门无法直接向韦某送达行政处罚的相关法律文书，可与韦某沟通后采用公告送达和邮政特快专递邮寄送达的方式，将法律文书送达韦某。 

综上来看 本案例中，县自然资源局通过向市场监管、供电、供气等部门调取工商登记、用电合同、供气合同等该农家乐经营相关证明材料，从而锁定韦某系农家乐实际控制人。同时，通过采集负责建设农家乐的施工人员、农家乐的工作人员的证人证言，辅助证实韦某违法占地的实施过程。最终，在形成完整证据链并经县司法局核定后，向韦某下达了行政处罚决定书，并通过公告和邮政特快专递送达韦某，完成案件的查处。

编辑：建君